Comptable public

Le comptable public est défini par l’article 13 du décret n° 2012-1246 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique1 comme un agent « de droit public ayant, dans les conditions définies par le présent décret, la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes » des personnes morales de droit public.

La majorité des comptables publics relèvent directement de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP). Ils sont :

  • comptables principaux du secteur public local :
    • trésoriers des collectivités locales et de leurs établissements publics ;
    • comptables des établissements publics autonomes (EPS, OPHLM…) ;
  • comptables principaux ou secondaires de l’État, chargés de l’assiette et du recouvrement des recettes fiscales et du paiement des dépenses de l’État.

Les trois catégories suivantes ne sont pas directement rattachées à la DGFiP, mais certains agents comptables peuvent en être issus :

  • les comptables des douanes ;
  • les agents comptables d‘établissements publics nationaux ou locaux ;
  • les agents comptables des organismes de sécurité sociale

 

La séparation ordonnateur-comptable

La gestion des finances publiques repose sur deux principes fondamentaux : la séparation des fonctions d’ordonnateur de celles de comptable, et la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable.

Les ordonnateurs

Les fonctions des ordonnateurs sont définies par les articles 10 et suivants du décret n° 2012-1246. Ils « prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses », « constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer. Ils engagent, liquident et ordonnancent les dépenses. »

Ils sont donc seuls chargés de prendre toute décision engageant la structure dont ils ont la charge, aussi bien en termes de budget que de dépenses et recettes.

Les comptables publics

Les fonctions des comptables publics sont définies par les articles 13 et suivants du même décret.

Ils sont chargé de contrôler l’exactitude des calculs effectués, la correcte justification des opérations, et d’exécuter le mouvement financier correspondant, aussi bien en dépenses qu’en recettes, de tenir les comptabilités générales et budgétaires, et d’assurer la conservation des fonds et valeurs.

Ils assurent également la conservation des pièces justificatives et leur mise à la disposition des juridictions financières.

En matière de dépenses, le contrôle du comptable porte exclusivement sur l’existence et la régularité formelle des pièces justificatives qui lui sont transmises. Il ne peut «subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. Il ne peut soumettre les mêmes actes qu'au contrôle de légalité qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire», soit un contrôle de la régularité formelle (articles L. 1617-2 du Code général des collectivités territoriales). Seul le juge peut constater l’illégalité d’une des pièces transmises, ce qui serait alors de nature à entraîner la mise en jeu de la responsabilité du comptable.

En matière de recettes, le comptable est tenu de s’assurer que la recette a été autorisée par un acte exécutoire, et d’effectuer des diligences rapides et adaptées afin de recouvrer la recette.

Pour les métiers relevant de la fiscalité et des impôts d’État, la séparation ordonnateur/comptable peut être plus perméable, le comptable public pouvant dans certains cas (crédits d’impôts sur les sociétés notamment) être ordonnateur et comptable de la dépense, sous contrôle a posteriori du Directeur des finances publiques du département.

 

La responsabilité personnelle et pécuniaire

Outre les responsabilités communes à tous les agents publics (pénale, disciplinaire, civile, etc.), les comptables sont soumis à une responsabilité spécifique. Ils sont « personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent » (article 17 du décret 2012-1246).

Cette responsabilité engage leur patrimoine sans aucune limite. Elle est personnelle au comptable : son employeur (l’État) ne la couvre en aucune manière, y compris lorsque la responsabilité est engagée du fait de l’insuffisance des moyens mis à la disposition du comptable. Cette responsabilité est donc tout à fait exorbitante du droit commun.

Elle est mise en œuvre dans les conditions fixées par l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, soit par le juge des comptes (Cour des comptes ou Chambres régionales des comptes), soit par l’autorité hiérarchique.

Les débets, qu’ils soient juridictionnels (émis par le juge) ou administratifs (émis par l’autorité hiérarchique) ne visent pas à sanctionner un comportement fautif du comptable, mais à constater qu’il existe « un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs » ou « qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée ». Le comptable sera responsable même si l’irrégularité a été causée par les services de l’ordonnateur, par un autre membre de la DGFiP, qu’elle appartienne ou non à son équipe, ou trouve son origine dans les applications informatiques mises à sa disposition. Il s’agit d’une responsabilité objective reposant non pas sur une faute, mais uniquement sur le constat d’une situation.

Seules des circonstances de force majeure pourraient exonérer le comptable de sa responsabilité (article 60 V° de la loi n° 60-153).

Les mécanismes de garantie ou d’atténuation de la RPP

Il existe plusieurs mécanismes de garantie ou d’atténuation de la responsabilité.

le cautionnement

Le comptable est astreint à déposer un cautionnement, qui constitue une garantie dont dispose l’État sur les biens des comptables publics pour couvrir d’éventuels débets mis à leur charge. L’État a ainsi la garantieque les débets prononcés pourront effectivement être payés, au moins dans la limite du cautionnement fixé.

Son montant est fixé pour chaque structure comptable au regard de son importance (arrêté du 23 novembre 2012 portant fixation des cautionnements à constituer par les comptables de la direction générale des finances publiques).

Ce cautionnement peut prendre la forme d’un dépôt de valeur dans les caisses de l’État, ou d’une adhésion à l’AFCM (association française de cautionnement mutuel), qui substitue son cautionnement collectif à celui individuel du comptable.

L’assurance

Contrairement au cautionnement, l’assurance garantit le comptable contre les conséquences d’une mise en jeu de sa responsabilité. Il s’agit en pratique d’une mutualisation du risque entre l’ensemble des comptables.

L’AMF est le principal assureur de ce type de risque.

Les mécanismes atténuateurs

Enfin, le comptable mis en débet peut demander la remise gracieuse (article 60 IX de la loi n° 63-156).

 

Les comptables publics dépendant de la DGFiP

Les comptables publics de l’État relèvent pour la plupart de la Direction générale des finances publiques. L’ACP réunit des personnels de la DGFiP exerçant la fonction de comptable public ou susceptibles de l’exercer. Ils exercent leur fonction dans plusieurs types de structures :

  • Des services chargés de gérer les recettes fiscales de l’état. Ces services peuvent être spécialisés en matière fiscale : services des impôts des particuliers (SIP), services des impôts des entreprises (SIE), ou service chargé de l’ensemble des impôts (SIP-SIE). Ils assurent alors le renseignement  aux contribuables, reçoivent leurs déclarations fiscales, et assurent le recouvrement les impôts dus par les particuliers et les entreprises. D’autres services assurent uniquement les fonctions d’accueil et de recouvrement, soit en ce qui concerne le recouvrement le plus complexe (pôle de recouvrement spécialisé PRS), soit en complément d’autres missions (trésoreries mixtes).
    Leur action au quotidien est essentielle pour expliquer la loi fiscale aux contribuables, et assurer le civisme fiscal.
  • Des services, appelés trésorerie, chargés de gérer la comptabilité des organismes publics. Les comptables gèrent les comptes de l’ensemble des structures locales (communes, départements, régions, centres hospitaliers, établissements pour personnes âgées, services publics locaux, associations syndicales de propriétaires, etc.).
    Dans ces fonctions, le comptable :
    • contrôle et paie les dépenses,
    • contrôle les recettes et en assure le recouvrement amiable ou contentieux,
    • tient la comptabilité,
    • établit le bilan et le compte de gestion.

En s’appuyant sur l’« effet réseau » permis par son appartenance à la DGFiP, le comptable assure également une veille réglementaire permanente sur les domaines liés à son activité et un rôle de conseil après des ordonnateurs. Cet appui permet aux structures publiques de disposer, quel que soit leur taille, d’une réelle expertise indépendante.

  • Des services chargés d’assurer la publicité foncière. Ces services ont remplacé en 2013 les conservations des hypothèques. Ils assurent la tenue du fichier immobilier, répondent aux demandes des particuliers et des professionnels du droit, perçoivent les droits d’enregistrement dus lors des mutations immobilières. Ils constituent à ce titre une structure importante pour la sécurité juridique de la propriété foncière.
  • certains centres des finances publiques assurent des missions spécifiques, notamment le recouvrement des amendes.

La comptabilité des services de l’État est gérée par trois catégories de comptables spécifiques : les Directeurs départementaux et régionaux des finances publiques ou les Contrôleurs budgétaires et comptables ministériels gèrent la comptabilité des services de l’État. Les agents comptables, gèrent les établissements publics nationaux et certains comptes spéciaux.

Enfin, certains établissements publics locaux sont gérés par des agents comptables, et notamment les établissements publics locaux d’enseignement. Ces comptables ne dépendent pas directement de la DGFiP.